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投资指南
吉安市人民政府关于印发吉安市推行政府和社会资本合作实施意见(试行)的通知
发布时间:2015-09-11    来源:市政府办

井冈山管理局,井开区管委会,各县(市、区)人民政府,庐陵新区管委会,市直各单位:

  《吉安市推行政府和社会资本合作实施意见(试行)》己经市政府研究同意,现印发给你们,请认真组织实施。

  2015年9月11日

  (此件主动公开)

  吉安市推行政府和社会资本合作实施意见(试行) 

  为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神,鼓励和引导社会资本合作投资我市公共服务和基础设施等领域,切实拓宽融资渠道,根据国务院、国家发改委、财政部,以及省政府有关文件精神,结合吉安市实际,就政府和社会资本合作提出本实施意见。

  一、总体思路

  (一)重要意义

  政府和社会资本合作(简称PPP)是指政府为增强公共产品和服务供给能力,提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立利益共享、风险分担的一种长期合作关系。推行PPP投资,有利于加快转变政府职能,提升政府管理效率,充分发挥市场配置资源的决定作用;有利于增强公共产品供给能力,提升公共服务水平;有利于创新投融资机制,推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化;有利于减轻财政支出压力,提高城市基础设施建设等领域资金投入的保障能力;有利于打破行业垄断和市场壁垒,盘活社会资本存量,促进经济社会发展转型升级,加快形成新的经济增长点。

  (二)主要原则

  ——坚持“试点先行、循序渐进”原则。先选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的PPP项目进行试点,激活社会投资活力。推进PPP项目实施,各级政府既要积极推进,又要稳健而行,根据当地实际,制定可行措施,确保节奏、力度与政府财力和管理能力相匹配。

  ——坚持“利益共享、风险共担”原则。按照“对等、共赢”原则,建立健全合作项目的绩效考核和收益分配制度,合理界定政府和社会资本之间的利益与风险,既要充分调动社会资本的积极性,又要防止不合理让利或利益输送。政府主要承担法律、政策调整和最低需求风险,社会资本主要承担项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险,自然灾害等不可抗力风险按合同由双方共同承担。

  ——坚持“诚信合作、公开透明”原则。政府和社会资本要牢固树立法治意识、信用意识和契约意识,PPP项目合同一经签署,必须严格履约,无故违约必须承担相应责任。政府要确保PPP项目公开透明,在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,完善制度设计,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。

  二、基本要求

  (一)适用范围。PPP主要适用于政府负有提供责任并适宜市场化运作的公共服务和基础设施等领域。全市范围内的供电供水燃气、城市综合管廊、污水垃圾处理等市政设施,道路桥梁、城市公交等交通设施,医疗、旅游、教育、文化、体育、养老、保障性安居工程等公共服务设施以及生态建设、资源环境、新型城镇化试点等,均可推行PPP项目。试点起步阶段以城市供水、污水垃圾处理、医疗健身养老以及地下管廊等城市基础设施建设和公共服务项目为重点。新建项目应优先推行PPP投资建设。存量项目鼓励采用PPP投资交由社会资本运营。

  (二)实施主体。政府授权行业管理部门或其所属事业单位、本级政府所属的投融资平台和国有控股企业、其他相关机构等,作为PPP项目实施机构,在授权范围内负责与社会资本合作实施PPP项目。本意见中所指的社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,包括民营企业、外资企业、中央和省属企业及其子公司,非本级政府所属的投融资平台和国有控股企业等。

  (三)合作模式。

  1.对具有明确的收费基础且经营收费能完全覆盖投资成本的经营性项目,主要通过政府授予特许经营权,采用BOT(建设—运营—移交)、BOT+EPC(设计施工总承包基础上的BOT)、BOOT(建设—拥有—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)等模式推进。

  2.对政府核定的经营收费价格不足以覆盖投资成本、需政府补贴的准经营性项目,主要通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用BOT、BOO(建设—拥有—运营)、TOT、TOO(移交—拥有—运营)等模式推进。

  3.对缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目,主要通过政府购买服务、委托运营等模式推进。

  三、实施流程

  (一)项目征集遴选。PPP项目可以由政府发起或社会资本发起,以政府发起为主。政府发起的PPP项目,由政府授权的实施机构根据当地经济社会发展需要,研究策划或选定PPP项目,按照PPP模式进行培育开发,并报送发改、财政部门纳入PPP项目储备库。社会资本发起的PPP项目,由社会资本向发改部门申请提出,发改部门商财政部门和行业管理部门后报政府确定,并纳入PPP项目储备库。PPP项目申报和推荐应明确PPP项目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计。

  (二)项目评估论证。入库项目的实施机构向财政部门提交项目基本情况、可行性研究报告、投融资方案、项目初步实施方案等相关资料,财政部门会同发改部门及行业主管部门等,开展“物有所值”评价工作。同时,根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对政府付费或财政补贴的项目,开展财政承受能力论证。涉及到“使用者付费”的项目,也应做社会承受能力论证。

  (三)制定实施方案。“物有所值”评价和财政承受能力论证(含社会承受能力论证)通过后,项目实施机构(单位)组织编制项目实施方案。实施方案包括:项目基本情况、项目实施机关、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。项目实施机构在制定实施方案阶段,应对有意向参与项目合作的社会资本征集项目实施方案。项目实施机构拟定项目实施方案后,由PPP项目管理办公室组织发改、财政、规划建设、国土、环保等部门进行联合评审后再报同级政府批准。

  (四)选择合作伙伴。实施方案审查通过后,由项目实施机构将项目投资预算送政府投资评审办公室进行投资评审,确定投标控制价,按照《招标投标法》、《政府采购法》等有关法律法规,优先采用公开招标方式择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。对市场化条件尚不成熟或因客观条件限制难以通过公开招标方式选定的,可以采用邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式,但须在投融资方案中说明理由、提供相应依据。项目涉及产权交易的,按项目性质进入公共资源交易中心公开、公平、公正竞价进行。对采取竞争性谈判或邀标方式的,应测算配置资源价值、评估价格、财政补贴等主要条件。财政部门依托政府采购信息平台,加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范和监督管理并优化环节和流程。

  (五)制定合作合同。项目实施机构根据项目实施方案和PPP项目其他参与方在平等协商、依法依规的基础上签署项目合同,并按规定公示,确定各方的权利和义务,合理分配项目风险。合同内容应包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式,违约责任以及各方约定的其他事项等内容。经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目三类项目合同的区别在一些特定条款约定中应得以体现。具体可参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(发改投资〔2014〕2724号)、财政部发布的《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号),根据项目实际,细化完善合同文本,确保合同内容全面、规范、有效。项目合作合同和特许经营协议等其他相关合同应送财政部门备案。

  (六)组织项目实施。项目实施机构会同财政、发改等部门负责监管PPP项目各方按照合同约定,按时足额出资设立项目公司,项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务,确保工程质量。项目运行期间,依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务,并定期对项目设施进行检修和保养,保证设施正常运行。按照合同约定向项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的,项目公司应向政府支付超额收益。需要进行合同调整的,应根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等,确保回报合理、项目可持续运营。

  (七)评价服务绩效。财政部门会同相关职能部门,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,绩效评价结果应当依法对外公开,接受社会监督。对绩效评价优于约定标准的项目,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;对绩效评价未达到约定标准的项目,项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。视项目合作周期,每隔三至五年对合作项目实行一次中期评估,重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性,全面评估风险,制定应对措施。项目评估要推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。

  (八)移交合作项目。项目合作期满,PPP项目管理办公室会同项目主管部门、实施机构组建项目移交工作组,依据合同约定进行项目移交,做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿等工作,并依法办理过户和管理权限移交手续。

  四、回报机制

  (一)建立定价调价制度。不属于政府定价目录的产品和服务,由项目法人自主定价、自负盈亏。属于政府定价目录内的产品和服务,政府按照“成本+合理回报”原则确定政府定价或政府指导价。价格主管部门既要加强价格行为监管,防止项目法人随意提价损害公共利益,又要按照补偿成本、合理收益、节约资源、社会可承受的原则,加强投资成本和服务成本时效性监测。

  (二)确定损益分担制度。社会资本的合理净收益率以银行同期贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期的长短适当上浮,年收益率原则上不低于8%,项目合作周期原则上为10年——30年。对通过价格调整、优化资源配置,经营收入能覆盖社会资本合理收益的PPP项目,超出部分由政府与社会资本实行合理分享。对于亏损部分,政府和社会资本按照事先的协议合理分摊。

  (三)完善政府补贴制度。政府设立PPP项目专项资金,用于PPP项目前期费用补助、PPP项目补贴、融资贷款贴息和项目注资参股等。财政部门将政府补贴PPP项目支出纳入本级政府财政预算,并在中长期财政规划中统筹考虑。政府补贴重点对通过价格政策的合理调整,收入仍不能达到成本和合理收益,或无收入覆盖成本和合理收益,但社会效益较好的PPP项目,政府可以给予补贴。建立动态补贴机制,政府补贴调整由财政部门以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、融资成本、社会资本合理收益率等因素提出意见,并报政府批准。政府补贴方式可以是货币补贴,也可以是土地及上盖物业开发、广告经营等资源配置。

  五、退出制度

  (一)合作项目退出的条件。合作项目发生以下情况可以退出:因不可抗力因素导致合同无法履行;合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行;社会资本主体破产清算或发生类似情况;合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改,项目合同仍无法履行,项目需提前终止退出。

  (二)合作项目退出的流程。发生合作项目退出情况时,项目主管部门、项目实施机构会同PPP项目管理办公室制定退出方案,报政府批准,并做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任,包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目主管部门、市PPP项目管理办公室要依托各类产权和股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

  六、保障措施

  (一)加强组织领导。各地、各有关部门要切实加强组织领导,进一步明确责任分工,细化工作举措,抓好工作落实。发改、财政部门负责日常工作,履行政策制定、业务指导、项目储备和遴选、建立项目库、项目评估和发布等职责。建设、房管、国土资源、环保、水利等部门对口负责协调PPP项目建设和前期工作,并加快相关审批。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。行业主管部门在各自职责范围内做好本领域PPP项目的筛选和发起工作,参与项目过程管理,依法履行监督管理职责。

  (二)强化政策支持。落实好《国家税务总局关于进一步贯彻落实税收政策促进民间投资健康发展的意见》(国税发〔2012〕53号)等鼓励社会资本进入基础设施、市政公用事业、保障性住房建设和社会事业的税收优惠政策。研究出台《吉安市政府出资支持PPP项目资金管理办法》、《吉安市PPP项目工程建设招投标办法》、《吉安市PPP项目遴选和评价实施办法》和《吉安市PPP项目绩效评价管理办法》等配套管理办法,确保我市政府和社会资本合作积极稳妥推进、规范有序运行。

  (三)创造公平环境。按照诚信践诺的要求,加强全社会信用体系建设,保障政府和社会资本合作顺利推进。执法部门要依法行政,不得违规干预和地方保护;社会资本要守信自律,提高诚信经营意识;有关部门认真履约,及时兑现各类承诺和合同约定。贯彻公平竞争的理念,让不同所有制的企业享受公平的市场准入政策。行业主管部门要加强行业监管,设定技术规范,明确行业标准、服务质量和监管细则,保障社会资本稳定运营。

  (四)加强项目监管。加强对PPP合同全过程管理,建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构,优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上,充分保证政府方合理的监督权和介入权,以加强对社会资本的履约管理。与此同时,依法严格履行行政管理职能,建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督制度。

  (五)做好宣传引导。在全市范围内广泛宣传推广PPP的重大意义,做好政策解读,总结典型案例,加强舆论引导,组织各类PPP项目培训活动,主动回应社会关切,充分调动社会参与的积极性。按规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开,定期发布推行运用PPP项目信息,自觉接受社会监督,妥善处理涉及项目的社会、经济纠纷,充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。

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